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深度话题:在澳洲,谁来保护告密者?

9 月 12 日
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澳洲政府承认要对告密者保护方面进行改革

“当你选择踏上告密这条道路时,你要做好和无穷尽的麻烦做斗争的准备。”澳洲联邦银行(CBA)的前员工Jeff Morris说。在澳洲,告密行为不一定会让企业的不法行为受到惩罚,但可能让告密者陷入各种麻烦。如今,澳洲政府也承认,在告密者保护方面要进行一场改革。

可能引入美国式告密者奖励制度

“人们不会明白,告密是一次痛苦的经历,它会永远改变你的一生。” 澳洲告密协会(Whistleblowers Australia)主席Cynthia Kardell说。此前,澳洲央行(RBA)的一位职员Brian Hood曾因揭发澳洲央行货币印刷部门的腐败行为而被解雇。2012年,他向墨尔本法庭透露,他遭受了巨大的压力,在公司和同事打交道时不断遇到摩擦,“(在公司)我感到越来越被孤立了。”

对此,墨尔本大学历史与哲学研究部的Kim Sawyer表示:“毋庸置疑,企业告密者的职业生涯会毁于一旦。这会阻止(良性)告密。”

随着联邦政府逐步推进有关政府部门告密者的立法工作,最近几年,对政府部门告密者的保护工作已经得到了很大改进,然而,对企业告密者的保护工作则要滞后得多。上一次《企业法》(Corporations Act)对企业告密者保护法规的修订已经是2004年的事了。后来,也只是在2009年,陆克文政府曾探讨过这一领域的改革问题。时任企业法部长Chris Bowen认为企业告密者保护法 “没有受到重视,而且很少被用到”,同时表示相关法律存在着“根本性的不足”。

《悉尼先驱晨报》4月21日援引一份针对告密者保护法的调查报告称,参议院经济委员会呼吁将企业告密者保护法置于和政府部门告密者保护法相同的地位。委员会同时指出,澳洲的告密者保护法已经落后于美国和英国等经济合作与发展组织国家(OECD)。他们呼吁对澳洲企业告密者法进行一次大规模修订,并表示,当前(对企业告密者的)保护“让人无法接受”,而且在帮助和鼓励告密者挺身而出上作用不大。

对此,澳洲广播电台(ABC)8月29日报道称,联邦政府将考虑引入美国式的法律,给予企业告密者资金奖赏。

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2015年,ASIC主席Greg Medcraft曾呼吁,为因揭发企业不法行为而被解雇的告密者制定终生补偿制度(a liftime compensation scheme)。

根据费尔法克斯传媒(Fairfax)此前的报道,美国政府曾奖励协助调查必和必拓公司(BHP Billiton)的澳洲员工375万澳元,这位前必和必拓高级员工在几年前向美方调查人员提供了该矿业巨头海外业务的详细资料,让他成为第一位拿到美国告密者奖赏的澳洲员工。

此后,澳洲联邦政府后座参议员竭力向政府施压,促其修改澳洲告密者保护法。澳洲证券与投资委员会(ASIC)的高管Warren Day指出,告密者能提供有关企业内幕的“独到见解及信息。很明显,一个决意向监管机构揭发的人通常也付出了很大代价,政府需要为其提供一定程度的保护。”

税收和金融服务部部长Kelly O’Dwyer表示,联邦政府不排除引入美国式告密者奖励制度。她表示,一直以来,政府都在考察其他国家在这方面所做的工作。“政府正在改革澳洲的企业告密制度。同时,我们会制定一部新的法律,保护揭发逃税行为的个人。在法律的制定过程中,我们会参考国外在这方面的立法,走常规程序,最后征求公众的意见。”O’Dwyer说。

不过Day指出,在澳洲设立奖金制度值得考虑,但奖金出处还需讨论。“是效仿美国从罚款中抽取一部分,还是建立专门机制提供资金?同时,奖金可能要依告密者所涉及的情况而定。”

与此同时,一些关键性的独立议员,包括Jacqui Lambie、Nick Xenophon和Andrew Wilkie等,都在向联邦政府施压,要求出台更有力的企业告密者保护法。绿党和工党同样也在推动这方面的工作。

揭发可以很快让告密者被免职

“你能这么做我真的感到非常欣慰。”这是2014年7月,刚刚就任澳洲建筑公司Leighton Holdings(后来改名CIMIC)董事会道德委员会主席的Kirstin Ferguson对公司职员David(化名)说的话,她想打消David的疑虑。因为过去两年,在澳洲矿业公司Thiess(Thiess为Leighton Holdings所有)担任主管的David一直想揭发公司存在的腐败等不正当行为,他为此感受到了巨大的压力和焦虑,事实上,他有充分的理由担心,他会因此被公司解雇。

2011年11月,David无意中发现,其上司、时任Thiess总经理Bruce Munro在2008年竞标印度价值55亿澳元的一处矿山开采权的过程中,涉嫌行贿。关键性文件和邮件显示,Thiess在印度的商业伙伴向印度政府行贿1,200万澳元,这在澳洲属于违法行为。这是澳洲近些年最严重的一次海外贪污受贿案件。告密后,David在公司感到越来越孤立无援,他的健康状况也逐渐恶化。他经常焦虑,难以入眠,并患有皮疹,医生告诉他这是由于不断增加的压力所致。

然而,仅仅两周后,Ferguson对David说过的那些安慰话已经变得毫无意义了,David收到了离职通知。

两天后,Ferguson发短信告诉David:“我只是想让你知道,我会一直和你保持联系。等事情处理完,我一定会打电话给你。可能需要几周时间。”再后来,David向Ferguson请求了紧急帮助,但是再也没有得到回复。

在辞退了David后,担任Leighton最高廉政职位的Ferguson并未受到任何影响,她甚至于2015年11月被联邦政府任命为澳洲广播电台(ABC)董事会经理——澳洲最显赫的职位之一,以及审计和风险委员会成员,该委员会负责监督公司的道德行为。Munro于2014年7月,被提拔为Leighton采矿业务的总经理。至于David,他重新找到了工作,但是能否回到他曾经达到的高度还不得而知。

对此,《悉尼先驱晨报》8月28日评论称,在澳洲,揭发(企业的不当行为)可以很快让告密者被免职、陷入绝望以及失业。David的经历就是一个很好的例子。让人震惊的不仅仅是,这件事给David在公司的前途带来的影响,还有那些涉嫌不当行为的人,包括Ferguson,从未被问责。

此外,据费尔法克斯传媒报道,在2009年-2012年期间,Leighton Holdings的海外机构还在阿联酋和伊拉克等亚洲国家涉嫌欺诈和洗钱行为。
在澳洲,为了公共利益勇敢站出来的企业告密者被解雇或遭到惩罚的例子还有很多。澳洲百货公司Target财务部的一名员工揭发管理层在2015年下半年利用供应商回扣获利2,000万澳元,为此,七名员工被解雇,Target的前首席执行官Stuart Machin也离职,不过他否认了公司存在的不当行为。

人寿和收入保险公司CommInsure(CBA的子公司)的首席医疗官Benjamin Koh揭发,医生被迫修改医疗报告、删除病人的档案以及推迟病人的索赔申请,来躲避保险单赔偿金。后来,CommInsure以违反CBA信息技术政策(携带客户档案回家)为由将Koh解雇。

一些告密者甚至受到了人身威胁。CBA的前员工Jeff Morris曾揭发了CBA的理财规划部门存在着系统性的不当行为,之后他表示,自己受到了死亡威胁。

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告密者Jeff Morris表示:“在澳洲当前的保护机制下,除非是无知,否则只有一个好到无法想象的人才会成为告密者。”

“我们为什么应该善待告密者?”

面对企业告密者当前的境遇,作为澳洲企业的监管机构,ASIC正在加快步伐,试图通过一个全国性的项目,让企业的告密者更容易揭发企业的非法或不当行为。《澳洲金融评论报》4月15日报道称,ASIC于4月中旬向澳洲三万家企业发送信件,邀请它们参加这个被称为“全球最大的企业告密者特别研究”的项目。

项目包括针对澳洲大型公司的两项调查。其中一项调查在2016年8月-11月开展,内容包括分别询问管理者和员工他们对告密行为的态度。项目负责人、Griffith University的AJ Brown预期,这项调查有望揭露,管理者对告密者保护工作的看法与员工关于告密者遭遇的看法之间存在的巨大差距。

事实上,一直以来,ASIC在应对告密者提出的有关企业不当行为的警告信息上饱受诟病。早在2014年,参议院委员会曾就此对ASIC进行了一项调查,并向联邦政府建议:将告密者的定义扩大至企业前雇员、金融服务供应商、会计师、审计师、无偿工作者以及企业合作伙伴;将受告密者保护法保护的信息范畴扩大至由ASIC调查的任何不法行为,同时任何机构不能要求ASIC提供泄露告密者身份的文件,除非经过法院批准或裁决;报复和威胁报复告密者属于刑事犯罪。其中一项建议已经被ASIC采纳,即成立一个告密者办公室(Office of the Whistleblower)。

事实上,对告密者的保护工作不仅是澳洲一国要面临的问题。美国证券交易委员会(SEC)前官员、法律公司Labaton Sucharow的Jordan Thomas表示:“我们生活在告密者时代。”对于“告密者”这一角色,英国记者Simon Jenkins曾在英国《卫报》发表了一篇名为《我们为什么应该善待告密者?》的文章,他写道:“我将告密者看作古怪、勇敢且必要的持不同政见者。我理解所有组织都像对毒药一样急于将他们吐出去。他们破坏了纪律的权威,减弱了团体所需的成员内部之间信任。他们对制度构成威胁,因为他们自行决定保密和泄密的界限在哪里。”但是,随着机构和政府变得格外强势,让它们对行为负责更加艰难。所有的人际交往都需要一定程度的保密,但在公共机构中,必须划出保密和透明间的界限。若无法通过外界来划线,最后的方法就是内部人员出马。这些人应该得到保护,不过,似乎很少有人明白这一点。“告密者并非总是对的,他们不是圣人,也很少有人能够躲过圣人般的殉难。至少,我们可以将他们看作圣人,而不是先入为主地认定他们是恶魔。”

“在公共机构中,必须划出保密和透明间的界限。若无法通过外界来划线,最后的方法就是内部人员出马。”
——英国记者Simon Jenkins

就像David,他并不认为自己是告密者,他认为自己只是在做本职工作。

事实上,有数据称,自从SEC的告密者办公室2011年成立以来,办公室接收的告密案件数量稳定上升,每年将近4,000起。全球金融侦探机构Association of Certified Fraud Examiners的调查发现,告密是揭发企业不正当行为的主要机制,远远超过了审计和监管审查。

而在保护告密者方面,美国已经率先做出了一些改变。《经济学人》2015年12月5日报道称,美国是在保护告密者方面做得最好的国家,其拥有超过40部涉及保护告密者的法律,其中最有力的要数SEC计划(SEC’s programme),该计划有三大支柱:职业保障、匿名性和奖金。计划已经给予了告密者22次奖励,平均每次奖金高达250万美元,这些奖金主要来自向企业的罚款,奖金占企业罚款的比率高达30%。其中几次奖金给予了外籍告密者。

针对澳洲业内人士呼吁联邦政府效仿美国的奖励机制,The Conversation 4月28日评论称,在组织层面提供有关告密行为管理更清晰的实践指导,同时建立一个法律制度,监督和激励这些政策的实施非常重要。而当这些机制都失效或不适合时,实施奖励制度才能算是较好的方案。

责编|吴士己 设计|王京

资料来源:澳洲广播电台8月29日US- Style Whistleblower Rewards To Be Considered Amid Review Of Protection Laws、《澳洲金融评论报》4月15日ASIC Backs Project Aimed At Encouraging Corporate Whistleblowers、《悉尼先驱晨报》4月21日Calls For Reform To Weak Whistleblower Protections、《悉尼先驱晨报》2013年6月15日Warning: Blowing The Whistle Could Mess Up Your Life、《悉尼先驱晨报》8月28日The ‘Naively Noble’ Man Who Could Not Get His Voice Heard、《经济学人》2015年12月5日The Age Of The Whistleblower、The Conversation 4月28日Patchy Laws Leave Corporate Whistleblowers Vulnerable(本专题图片均来源于网络)

本文原载于澳洲华语新闻周刊杂志《CITYWEEKLY 城市周刊》第234期

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